Некоторые аспекты современного состояния государственной гражданской службы в Турции

И.И. Стародубцев

Современная Турция, ведомая правящей Партией справедливости и развития и её лидером, премьер-министром страны, Р.Т. Эрдоганом, переживает трансформации, масштаб которых сложно переоценить – к настоящему времени он уже, пожалуй, сопоставим лишь с преобразованиями первого президента и основателя Турецкой Республики М.К. Ататюрка.

Особая роль здесь, вне всякого сомнения, принадлежит, наряду с «новой турецкой буржуазией» или, как её ещё иногда именуют, «анатолийскими тиграми», турецкому чиновничеству. Именно на бюрократию возлагается роль «исполнителя» проводимых реформ и именно два упомянутых класса, т.е. чиновничество и бизнес, постепенно заполняют собой вакуум влияния, начавшийся образовываться по мере «добровольно-принудительного» возвращения армии «в казармы».

Хотелось бы обратить в этом контексте внимание на одно знаковое обстоятельство: наряду с принятием новой, т.н. «гражданской» [[i]], Конституции, которое ПСР стремится «кровь из носу» обеспечить уже в текущем году, страну в ближайшее время, по-видимому, ожидает принятие нового Закона о гражданской службе взамен существующего [[ii]]. Это не может означать ничего иного, кроме как реформы государственной гражданской службы в Турции, о масштабе которой остается пока лишь догадываться.

С целью обеспечения эффективности системы исполнительной власти, руководством страны уделяется внимание повышению привлекательности госслужбы для граждан и созданию конкурентной, объективной и прозрачной системы отбора кандидатов в будущие чиновники. Показательно, что нашумевшее «покушение» на этот формируемый властью подход – дело о хищении вопросов ЕГЭ для госслужащих (о котором несколько слов - ниже) в 2010 году, широко освещалось в масс-медиа (как на телевидении, так и в прессе) вплоть до «точки» в деле, а к поиску виновных привлекалась главная спецслужба страны MİT.

Пожалуй, наиболее объективным индикатором желания молодежи идти на госслужбу является неизменно высокое в последние годы количество обращений за сдачей Единого государственного экзамена для госслужащих, т.н. “KPSS” [[iii]]: 2008 г. - 530 тыс. чел. [[iv]], 2009 г. – свыше 1 млн. чел. [[v]], 2010 г. – около 800 тыс. [[vi]], 2011 г. – около 900 тыс. кандидатов [[vii]] (см. Примечание [[viii]]). Регистрация в текущем году осуществлялась в период с 9 по 18 апреля, а сама сдача экзамена (в «полной постановке» он продолжается два полных дня) намечена на 7 – 8 июля [[ix]]. По сложившейся практике KPSS сдается в помещениях средних учебных заведений.

Говоря о потенциальном контингенте для чиновничества, можно отметить, что работу в государственных структурах предпочитают как наиболее амбициозные молодые люди (в частности, это касается детей из зажиточных семей, семей состоявшихся бюрократов, например, кадровых дипломатов и т.д.), так и не претендующие на особые карьерные прорывы. Для первых работа в госструктурах – социальный лифт, возможность сделать карьеру в престижных ведомствах (к которым можно отнести такие, как: Министерство иностранных дел, Ведомство внешней торговли, Центральный банк и т.д.). Вторым госслужба может дать относительную стабильность и уверенность в завтрашнем дне, которые непросто найти в «подвижном» турецком бизнесе, где собственное дело в равной степени легко открыть и потерять в высоконкурентной  среде, «помноженной» на непростой внешний экономический фон.

Нельзя также не упомянуть про те возможности, которые предоставляются рядом ведомств по прохождению обучения и стажировок за рубежом с предоставлением необходимого кредитования, к примеру, под обучение в престижных бизнес-школах, естественно, при условии возвращения на работу в организацию и отработки определённого срока.

И завершая краткий обзор факторов, подкрепляющих логику выбора в пользу госслужбы, не стоит забывать и про принцип «вращающейся двери»: положение и связи, наработанные на госслужбе, с течением времени становятся «несгораемой суммой» и в состоянии послужить хорошей стартовой площадкой для подъёма по карьерной лестнице в частном бизнесе. Примеры подобного развития жизненного пути в Турции – в изобилии.

В самых общих чертах схема поступления на государственную службу в Турции выглядит следующим образом. Заинтересованные кандидаты следят за открытием вакансий в том или ином ведомстве, объявления о которых с изложением предъявляемых требований, делаются в прессе и в Интернете - на веб-сайтах соответствующих заинтересованных организаций, а также т.н. «Центра по оценке, выбору и размещению» (ÖSYM) [[x]], репетиторских компаний [[xi]] или просто на тематических информационных порталах. Вообще, кандидатам в Турции грех жаловаться на нехватку информированности о существующих возможностях.

Дальнейшая процедура отбора для большинства ведомств - достаточно стандартная и «устаканившаяся»: кандидатам предстоит пройти стандартизированный экзамен KPSS, в ряде случаев экзамен на знание иностранного языка KPDS [[xii]] (или его эквивалент, в качестве которого могут приниматься TOEFL, IELTS и т.д.), подготовить необходимый комплект документов и пройти внутренний отбор в ведомстве, зачастую через «сито» нескольких экзаменов и собеседований (их состав и порядок проведения регламентируется соответствующими внутренними актами; к примеру в МИДе, помимо всего прочего, проводится достаточно жёсткое психологическое тестирование), разумеется, при соблюдении требований и ограничений (в т.ч. возрастных), предусмотренных для поступающих на госслужбу действующим законодательством, в частности, Законом №657 «О государственных служащих».

Число претендентов в чиновники неизменно велико - конкурс в престижные ведомства, даже если рассматривать только показавших высокие баллы на ЕГЭ и обладателей «красивого» резюме, зашкаливает. В итоге оказался сформирован спрос и на «обслуживающую индустрию». Подготовка к стандартизированным экзаменам, курсы, репетиторы, литература – крупный сегмент на рынке образовательных услуг. К услугам тех, кто не в силах в одиночку справиться со стрессом вступительного марафона – психологи, которые неизменно перегружены работой в периоды различных вступительных кампаний. Ну, а «на край», можно «добавить фармакологии»: на рынке существуют и пользуются определённым спросом препараты, повышающие работоспособность и концентрацию, которые могут быть приобретены по рецепту психотерапевта. Обобщая, можно отметить, что эта же «система» функционирует и при сдаче ЕГЭ для поступления в университет.

Все, без исключения, упомянутые выше экзамены – достаточно сложны, требуют поистине шахматной выносливости, стратегии при выстраивании «партии», длящейся многие часы, и «пулемётной скорострельности» при решении задач и ответах на вопросы.

Позволяя себе небольшое лирическое отступление: первая же попытка автора с наскоку «пробежаться» по вопросам математического раздела KPSS закончилась неутешительно. Вопрос, ответ на который предполагался в течение максимум минуты-двух (а их количество измеряется десятками), потребовал от него не менее получаса мучительных «исканий». Утешиться остается лишь тем, что логика предлагаемых задач заметно отличается от того, с чем автор сталкивался в среднем и высшем учебном заведении РФ, да и «давно это было». В целом, нельзя сказать, что экзамен является непреодолимым препятствием, однако, к чему весь этот разговор - серьёзное «натаскивание» отдельно на каждую категорию вопросов, причем в течение не одного месяца, безусловно, требуется. Мало кто с этим в состоянии справиться самостоятельно, без помощи профессиональных репетиторов, не просто знакомых с логикой экзаменов, но и постоянно отслеживающих изменения, вносимые в их структуру, содержание и порядок прохождения.

Как было сказано выше, помимо объявлений, которые делаются каждым ведомством по открывающимся вакансиями, ÖSYM на своей странице публикует и регулярно обновляет их сводный перечень [[xiii]]. Вакансии представлены в табличной форме и разбиты на три группы, в зависимости от образовательного уровня кандидатов: выпускников средних учебных заведений (Таблица 1), завершивших четырехлетние программы высшего образования (бакалавры, Таблица 2), и получивших шестилетнее высшее образование (магистры, Таблица 3). Объем таблицы ваканский (по состоянию на конец июня с.г.) – порядка 150 страниц «убористого» шрифта. К каждой вакансии указаны предъявляемые требования (профиль образования, наличие образовательных сертификатов, знание иностранных языков и т.д.).

Небольшая практическая иллюстрация из Таблицы [[xiv]] - среди закончивших магистратуру в этом году объявлено о наборе в центральный аппарат МИДа, по классификатору, в класс т.н. «общих административных услуг» [[xv]] системных администраторов, общим числом – 20, классами от 9 по 6 (нижний уровень чиновника в Турции – 15-й, и далее до высшего – 1-го; стартовая площадка и потолок продвижения по карьерной лестнице ограничен уровнем образования). Предъявляемые требования указаны в виде четырехзначного цифрового кода, который расшифровывается по приведённой в конце таблице. Применительно к искомым «сисадминам» они включают: различные варианты специальностей (которые достаточно широки: экономика, политология, финансы, международные отношения, управление и т.д.), по которым поступающий на службу может иметь диплом о высшем образовании, требование о наличии сертификата по компьютерной специальности, утвержденного Министерством образования, а также положительный результат проверки на «безопасность». Конечно, это лишь исходные «данные», после осуществления первичного «отсева» делается более «тонкая настройка».

Не вдаваясь в дальнейшие подсчёты касательно количества ежегодно набираемых в Турции госслужащих, достаточно просто отметить, что их «много» и спрос на «свежую кровь» в государственных ведомствах – велик [[xvi]]. Достаточно отметить, что не так давно объявлено о предстоящем открытии вакансий для 40 тыс. учителей и 30 тыс. полицейских.

Дав небольшой обзор того, откуда и как «берутся» турецкие чиновники, уместно кратко обратиться к данным официальной статистики относительно текущего кадрового состава госаппарата страны.

Согласно данным Управления государственного персонала [[xvii]] по состоянию на конец 2011 года в турецком госаппарате всего насчитывалось 2 274 041 человек (имеются в виду заполненные позиции), включая 1 824 628 – чиновников, 291 155 – работающих по временным трудовым соглашениям, 156 451 – постоянных рабочих и 1 807 – прочих сотрудников. Можно заметить, что с 2001 года общее число чиновников (2 200 918 чел.) заметно не изменилось [[xviii]]. При этом, по сравнению с 2001 г., несколько поменялись пропорции между указанными группами: выросло количество чиновников (с 1 641 925 чел.), увеличился штат работающих по временным трудовым соглашениям (с 199 060 чел.), сократилось число постоянных рабочих и прочего персонала (с 275 932 и 18 706 чел. соответственно). Собственно последнее объяснимо: государство стремится выводить постоянных рабочих за штат, передавая выполнение необходимых работ на субподряд частному сектору.

В общем, по данным Директората по бюджету и фискальному контролю при Министерстве финансов [[xix]] по состоянию на конец 2011 г. суммарное количество персонала, задействованного в государственном секторе насчитывало свыше 3 млн человек [[xx]] (см. Примечание [[xxi]]). Таким образом, отношение числа занятых в госсекторе (3 099 137 чел.) к общей численности «обслуживаемого» населения (74 724 269 чел.) составило 4,1%. При этом их доля в числе работающих (23 286 тыс. чел.) составляет 13,3%, а в общем объёме рынка рабочей силы (26 103 тыс. чел.) – 11,8% [[xxii]].

Опускаясь на уровень ниже и рассматривая численный состав турецких министерств, а также аппарата премьер-министра, по состоянию на конец прошлого года он включал 1 444 416 чел. (если рассматривать все категории работников), при наличии 168 203 вакансий. Наиболее крупным является Министерство национального образования (807 205 чел., доля в общем числе занятых в министерствах – 55,9%). За ним следуют Министерство здравоохранения (384 482 чел., 24,1%) и Министерство юстиции (92 951 чел., 6,4%). Прочие ведомства заметно уступают им в численности: Министерство обороны – 32 459 чел. (2,3%), Министерство финансов 23 098 чел. (1,6%), Министерство внутренних дел – 19 832 чел. (1,4%), Министерство культуры и туризма – 15 153 чел. (1,1%). В Министерстве иностранных дел трудятся 5 977 чел. (0,4%), а Аппарат премьер-министра включает 1 909 чел. (0,1%). Общая раскладка приведена в Приложении №1.

Вопрос удовлетворённости нынешних турецких чиновников своей работой и материальным положением представляется весьма интересным, поскольку мера положительного ответа на него в немаловажной степени определяет «жёсткость сцепки» между правящей партией и органами исполнительной власти. Однако, вопрос, по понятным причинам, не имеет однозначного ответа, который в равной мере был бы применим ко всей трехмилионной «армии» работников государственного сектора. Проводились ли на эту тему какие-либо социологические исследования, автору неизвестно. Поэтому здесь придётся довольствоваться лишь некоторыми косвенными фактами.

Собственно, начало этому разговору было положено выше, когда речь шла об обращениях за сдачей экзамена KPSS. Как было сказано, число обращений весьма значительно (ежегодно приближается к миллиону), из чего можно заключить, что госслужба в Турции для молодёжи - привлекательна. Опять же, можно говорить о высоких конкурсах (десятки человек на место) в те ведомства, которые признаны в качестве наиболее престижных, что также указывает на те надежды, которые с ними связываются кандидатами.

С другой стороны, если мы обратимся к уровню оплаты труда бюрократов, то первая половина 2012 г. ознаменовалась острой дискуссией между профсоюзами государственных служащих и правительством на тему прибавок к заработной плате в 2012 и в 2013 гг. Исходное предложение правительства включало увеличение по схеме «3 + 3» в текущем году (т.е. на 3% в первом полугодии и на столько же во втором), и «2 + 3» - в следующем. В дальнейшем оно было заменено на схему «3,5 + 4» и «3 + 3». Однако, и это предложение не встретило одобрения у профсоюзов, которые охарактеризовали подход как «скупой» (их предложение подразумевало годовое увеличение зарплаты на уровне 13-15%) и отметили, что прибавки к заработной плате оказываются даже ниже прогнозируемого уровня инфляции. Нерешенность вопроса «за столом» вывела его на «улицу»: 23 мая состоялась забастовка крупнейших профсоюзов турецких госслужащих (в числе которых такие, как: Kamu-Sen, Memur-Sen, KESK), а 29 мая 2012 года была объявлена забастовка сотрудниками «полугосударственной» авиакомпании «Турецкие Авиалинии» (ТА).

Результатом стало, помимо принятого запрета на проведение забастовок для сотрудников ТА (как компании, которая имеет стратегическое значение), и ряда проведённых увольнений, обнародованное решение о прибавке к з/п по схеме «4 + 4» в 2012 г., и «3 + 3» в следующем году. Таким образом, минимальная заработная плата чиновника с 1 января 2012 г. составит (задним числом) 1 463 тур. лир и, начиная с 1 июля с.г., 1 520 тур. лир (без учёта помощи «семейным»). Те же цифры с учётом «семейной» помощи будут – 1 696 и 1 762 тур. лиры. Самая высокая зарплата чиновника (с помощью) составит 10 430 и 10 672 т.л. в начале и середине года соответственно [[xxiii]]. Величины средней заработной платы в те же периоды времени составят 1 874 и 1 947 т.л. (без помощи) [[xxiv]]. При текущем курсе доллара США к турецкой лире один к 1,8 уровень средней заработной платы чиновника оказывается приблизительно на уровне одной тысячи американских долларов.

Мотивируя принятое решение, министр финансов М. Шишмек отметил, что «даже эти прибавки превышают фактические бюджетные возможности Турции» и напомнил, что в 2002 году лишь 18% бюджета расходовалось на чиновников, а в настоящее время эта доля выросла до 30% [[xxv]]. Премьер-министр Р.Т. Эрдоган же, в свою очередь, по итогам событий пообещал дополнительно выплачивать чиновникам разницу между фактической инфляцией и запланированной прибавкой к заработной плате, в случае возникновения таковой.

На этом этапе пока вопрос можно считать исчерпанным, невзирая на явную неудовлетворённость профсоюзов. Однако, здесь стоит подчеркнуть тот факт, что акцент в требованиях профсоюзов сделан именно на соотношении индексов цен и прибавок к заработным платам и на отмене различных надбавок, а, скажем, не на то, что на «две тысячи лир прожить невозможно» (для сравнения минимальный уровень заработной платы в 2012 г. установлен на уровне 700 лир в месяц). При отсутствии в стране квартирного вопроса как такового, в принципе «прожить можно», имея при этом в виду, что стоимость жизни в крупных городах и провинции существенно разнится. Немаловажно, что рынок потребительских товаров и услуг в Турции так же повсеместно подстроен под разный уровень доходов.

С другой стороны понятно, что удорожание стоимости жизни, которое есть всегда и везде, без опережающего увеличения уровня заработной платы, после прохождения «точки кипения» вполне может вызвать очередную волну недовольства у чиновников. И здесь в условиях бюджетного дефицита, к сожалению, возможности для манёвра у турецкого руководства, которое следует строгой финансовой дисциплине, достаточно ограничены.

Пытаясь извлечь из «узкой» темы госслужбы выводы более-менее общего характера, можно сказать, что последние события, связанные с увеличением заработной платы турецких чиновников, стали ещё одним индикатором того, что Турция, двигаясь к намеченным целям, оперирует достаточно ограниченными финансовыми возможностями, что предопределяет целый ряд особенностей во взаимоотношениях со «внешним миром» (потребность в зарубежном капитале и зарубежных инвесторах) и «внутреннем мире» (поддержание высокого налогового бремени, высокого внутреннего спроса, финансовая дисциплина). И здесь Турции постоянно приходится искать баланс между амбициозными планами и ограничениями, накладываемыми, прежде всего, имеющимися финансовыми возможностями.

Начало